Εισήγηση στην Επιτροπή για την Έκθεση της Επιτροπής για την Αξιοπιστία των...

Εισήγηση στην Επιτροπή για την Έκθεση της Επιτροπής για την Αξιοπιστία των Δημοσιονομικών Στοιχείων

Η παρούσα Έκθεση της Επιτροπής αναδεικνύει το εύρος και τη φύση των προβλημάτων του υπάρχοντος συστήματος συλλογής και αποτύπωσης των δημοσιονομικών στοιχείων στη χώρα μας.

Επιβεβαιώνει διαπιστώσεις σχετικές με μεθοδολογικές αδυναμίες και αναποτελεσματικές τεχνικές διαδικασίες που προέκυψαν από αντίστοιχη Έκθεση που συνέταξε πρόσφατα και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή (8.1.2010).

Ενσωματώνει χρήσιμες προτάσεις για την αντιμετώπιση της αμφισβήτησης των στατιστικών στοιχείων.

Πιο συγκεκριμένα, η Έκθεση, καταρχήν, κωδικοποιεί τα προβλήματα που σχετίζονται με τη συγκέντρωση των δημοσιονομικών στοιχείων. Τα προβλήματα εντοπίζονται:

  1. Στη συγκέντρωση της πληροφόρησης, καθώς οι πρακτικές άντλησης στοιχείων, ιδιαίτερα στο σκέλος των δαπανών, χαρακτηρίζονται από σοβαρές αδυναμίες, ενώ δεν υπάρχει σαφής οριοθέτηση του ρόλου του κάθε φορέα.
  2. Στην ταχύτητα συλλογής και στην ποιότητα των στοιχείων, καθώς το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους στερείται έγκαιρης πληροφόρησης, ενώ καταγράφονται και πρακτικές ανάληψης υποχρεώσεων εκτός Προϋπολογισμού.
  3. Στη δημοσιοποίηση των στοιχείων εκτέλεσης του Προϋπολογισμού, καθώς, συχνά, αναστέλλεται ή καθυστερεί η δημοσίευση του Μηνιαίου Δελτίου.
  4. Στις πρακτικές μεταβίβασης των στοιχείων, καθώς η διακίνηση αυτών γίνεται ατύπως και χωρίς την ανάληψη συγκεκριμένης ευθύνης.
  5. Στη διαθεσιμότητα των στοιχείων, καθώς τα απολογιστικά στοιχεία των ΟΤΑ δημοσιεύονται με μεγάλη καθυστέρηση, το θεσμικό πλαίσιο για την τήρηση διπλογραφικού λογιστικού συστήματος των νοσοκομείων δεν παράγει ακόμη αποτελέσματα, ενώ η παρουσίαση ισολογισμών από τους Οργανισμούς  Κοινωνικής Ασφάλισης δεν έχει προχωρήσει.
  6. Στη συλλογή των στοιχείων από την ΕΣΥΕ, καθώς παρατηρούνται καθυστερήσεις στη συλλογή και καταγραφή των στοιχείων, ενώ η ανταπόκριση των φορέων στην αποστολή των ερωτηματολογίων δεν είναι ικανοποιητική.

 

Στη συνέχεια η Έκθεση κωδικοποιεί τα προβλήματα που σχετίζονται με τη σύνθεση, τον έλεγχο και την κωδικοποίηση της πληροφόρησης.

Τα προβλήματα εντοπίζονται:

  1. Στις μεθόδους αναγωγής των δειγματοληπτικών ελέγχων στον πληθυσμό και στις πρακτικές μετάβασης από «ταμειακή» σε «εθνικολογιστική» βάση.
  2. Στην ανεπάρκεια των ελέγχων συνέπειας των στοιχείων λόγω έλλειψης του αναγκαίου ανθρωπίνου δυναμικού και του διαχωρισμού αρμοδιοτήτων.
  3. Στη χρήση διαφορετικών πηγών για την άντληση των στοιχείων και στην εκτίμηση των εξελίξεων βασιζόμενοι σε δείγμα.
  4. Στη δύσκολη συλλογή αξιόπιστων στοιχείων χρέους για τους φορείς εκτός της Κεντρικής Κυβέρνησης, στη χρήση «συμφωνιών ανταλλαγής επιτοκίου – swaps», στη μη συμπερίληψη των «πιστώσεων προμηθευτών» και υποχρεώσεων του Δημοσίου (π.χ. εγγυήσεις Δημοσίου, έργα ΣΔΙΤ).

 

Στη συνέχεια το πόρισμα της Επιτροπής αναφέρεται στις διαβουλεύσεις τις χώρας με την Ευρωπαϊκή Στατιστική Υπηρεσία από το 2004 και μετά.

Το 2004, με την απογραφή που έγινε με πρωτοβουλία της Ελληνικής Κυβέρνησης, και η οποία θα γινόταν ούτως ή άλλως από τα Ευρωπαϊκά Όργανα αφού τα στοιχεία τα οποία δίνονταν μέχρι τότε ήταν αποτέλεσμα εκτιμήσεων και όχι απογραφικών δελτίων, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξέφρασε τις επιφυλάξεις της για την ποιότητα των στοιχείων.

Προχώρησε σε εκτεταμένες αναταξινομήσεις και αναθεωρήσεις των δημοσιονομικών στοιχείων, καθώς η προηγούμενη Κυβέρνηση του ΠΑ.ΣΟ.Κ., σε 11 περιπτώσεις, έδινε παραπλανητικές αναφορές στη Eurostat (μεταξύ άλλων, υπερεκτίμηση του πλεονάσματος των ασφαλιστικών οργανισμών, υπερεκτίμηση των φορολογικών εσόδων, ελλιπή καταγραφή των αμυντικών δαπανών, μη ακριβή καταχώρηση της ανάληψης χρεών, μη ακριβή καταγραφή της κεφαλαιοποίησης των τόκων, μη ορθή ταξινόμηση των κεφαλαιακών μεταβιβάσεων) [και Έκθεση Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Ιανουάριος 2010].

Αυτή η εικόνα της χώρας, αποτέλεσε το εφαλτήριο ώστε η Eurostat, μέσα από συνεχείς μεθοδολογικές επισκέψεις, γραπτά υπομνήματα και εκτενή «σχέδια δράσης», να εκφράσει, αρκετές φορές, αμφιβολίες και ενστάσεις για την ποιότητα των ελληνικών δημοσιονομικών στοιχείων.

Βέβαια, καταγράφεται βελτίωση σε αρκετούς τομείς και πρόοδος σε πολλά ζητήματα, συμπεριλαμβανομένων των θεσμικών, αφού πολλές από τις προτεινόμενες δράσεις έχουν ήδη αναληφθεί και οι δυσκολίες, σε μεγάλο βαθμό, έχουν αμβλυνθεί [και Έκθεση Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Ιανουάριος 2010].

Η ποιότητα των στοιχείων, όμως, συνέχισε να υστερεί καθώς αρκετά μεθοδολογικά προβλήματα, τα οποία και καταγράφει η Έκθεση της Επιτροπής, παρέμειναν.

Είναι χαρακτηριστική η σύσταση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου προς τη χώρα μας τον Απρίλιο του 2009 [27.04.2009]: «Οι ελληνικές αρχές θα πρέπει να συνεχίσουν τις προσπάθειες για τη βελτίωση της συλλογής και της επεξεργασίας των στατιστικών δεδομένων και γενικότερα των κυβερνητικών στοιχείων, ενισχύοντας τους μηχανισμούς που διασφαλίζουν τη χρονική αμεσότητα και διορθώνουν την παροχή δεδομένων της Γενικής Κυβέρνησης που απαιτούνται από το υπάρχον νομικό πλαίσιο.»

Την εικόνα ήρθε να επιβαρύνει η σημαντική, προς τα πάνω, αναθεώρηση του ελλείμματος και του χρέους της Γενικής Κυβέρνησης για το 2008 και η πολύ μεγάλη αναθεώρηση των εκτιμήσεων για τα δημοσιονομικά μεγέθη του 2009.

Η γνωστοποίηση της 21ης Οκτωβρίου από τη νέα Κυβέρνηση αναθεώρησε το δημοσιονομικό έλλειμμα του 2008 από το 5,6% του ΑΕΠ στο 7,7% του ΑΕΠ, ενώ οι ελληνικές αρχές αναθεώρησαν και το δημοσιονομικό έλλειμμα για το 2009 στο 12,5%, λόγω, όπως υπογραμμίζει η Έκθεση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, των επιπτώσεων της οικονομικής κρίσης, των δημοσιονομικών διολισθήσεων σε χρονιά εκλογών και των λογιστικών αποφάσεων της Κυβέρνησης (Σελ. 3 της Ευρωπαϊκής Έκθεσης).

Αποφάσεων εν αγνοία της ΕΣΥΕ αφού η αναθεώρηση του ελλείμματος για το 2009 αποφασίστηκε μεταξύ της πολιτικής ηγεσίας και της Διεύθυνσης Δημοσιονομικής Πολιτικής του Υπουργείου (Σελ. 18 της Ευρωπαϊκής Έκθεσης).

Η Έκθεση όμως της Επιτροπής έχει και ορισμένα κενά.

1ον. Η Έκθεση αναφέρει ότι «η γνωστοποίηση των στοιχείων της 2ας Οκτωβρίου στη Eurostat δεν ενσωμάτωνε τη μεγάλη επιδείνωση των δημοσιονομικών μεγεθών που έχει συντελεστεί μεταξύ Ιανουαρίου και τέλους Αυγούστου 2009 και υποδήλωνε διψήφιο ετήσιο έλλειμμα.»

Αυτό όμως που δεν αναφέρει είναι ότι οι προβλέψεις που είχε κοινοποιήσει η προηγούμενη Κυβέρνηση στη Eurostat περιελάμβαναν μια σειρά από συγκεκριμένα, κοστολογημένα, μέτρα αύξησης των εσόδων και μείωσης των δαπανών (π.χ. η ρύθμιση των ημιυπαίθριων χώρων, οι φόροι στα λαχεία και η προώθηση του διαγωνισμού για το Ξυστό).

2ον. Η Έκθεση δεν αναφέρεται σε όλες τις πηγές αναθεώρησης του ελλείμματος του 2009 λόγω λογιστικών ακροβασιών της Κυβέρνησης.

Λογιστικές πρακτικές που πρόσφατα αναγνώρισε και ο Επίτροπος κ. Αλμούνια, ο οποίος σε Ερώτηση του Ευρωβουλευτή κ. Χουντή, υπογράμμισε πως «η Κυβέρνηση αποφάσισε να αυξήσει το έλλειμμα με ορισμένες μη επαναλαμβανόμενες δαπάνες που αντιστοιχούν σε 1,5 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ.» (26.01.2009)

Πρακτικές όπως:

  1. Η είσπραξη του Ενιαίου Τέλους Ακινήτων (Ε.Τ.ΑΚ.) για το έτος 2009, και μάλιστα με υψηλότερους συντελεστές, το 2010.
  2. Η αύξηση, και σημαντική υπέρβαση κατά 760 εκατ. ευρώ έναντι των προϋπολογισθέντων, της επιχορήγησης του Οργανισμού Ασφάλισης Ελεύθερων Επαγγελματιών (Ο.Α.Ε.Ε.).
  3. Η εμφάνιση μη-επαναλαμβανόμενων δαπανών ύψους περίπου 2 δις. ευρώ το 2009, από τα οποία περίπου το 1 δις. ευρώ είναι λειτουργικές δαπάνες, επιβαρύνοντας τις πρωτογενείς δαπάνες του 2009.
  4. Η χορήγηση της 1ης δόσης της έκτακτης ενίσχυσης κοινωνικής αλληλεγγύης ύψους 500 εκατ. ευρώ το 2009, επιβαρύνοντας τις πρωτογενείς δαπάνες του 2009.
  5. Η εξόφληση ενός μεγάλου μέρους οφειλών των νοσοκομείων (2,2 δις. ευρώ το 2009), ενισχύοντας το έλλειμμα της Γενικής Κυβέρνησης του 2009.
  6. Η μη υιοθέτηση εξαγγελθέντων μέτρων της προηγούμενης Κυβέρνησης. 

Στην ίδια κατεύθυνση, ο κ. Παπαντωνίου, πρώην Υπουργός Οικονομικών του ΠΑ.ΣΟ.Κ., σε άρθρο του στην Εφημερίδα «Τα Νέα» (9.1.2010), αναφέρει ότι «το έλλειμμα διευρύνθηκε στο μέτρο που η Κυβέρνηση επέμεινε να υλοποιήσει ανέφικτες προεκλογικές υποσχέσεις. Αν μετέθετε χρονικά την υλοποίησή τους θα εξοικονομούσε πόρους ισοδύναμους προς 1,5% του ΑΕΠ.»

Και συνεχίζει: «Επιπλέον, αν κάλυπτε αμέσως τις θέσεις των πολιτικών και υπηρεσιακών προϊσταμένων του Υπουργείου Οικονομικών θα ήταν σε θέση να βελτιώσει σημαντικά την είσπραξη των φόρων. Αποτέλεσμα αυτών των πρωτοβουλιών θα ήταν να περιοριστεί η αναγκαία συνολική μείωση του ελλείμματος στη διάρκεια της επόμενης τριετίας από 10 σε περίπου 7,5 εκατοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ.»

Πράγματι, η υστέρηση στα τακτικά έσοδα του Προϋπολογισμού τους πρώτους μήνες διακυβέρνησης της χώρας από το ΠΑ.ΣΟ.Κ. είναι υπερτετραπλάσια της αντίστοιχης που είχε σημειωθεί τους πρώτους εννέα μήνες του 2009.

3ον. Η Έκθεση δεν αναφέρεται στη σχετική Μελέτη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά με την αναθεώρηση των δημοσιονομικών στοιχείων του 2008.

Σ’ αυτή, η Επιτροπή εκφράζει τις αμφιβολίες της (doubts) για μια σειρά από στοιχεία που οδήγησαν την Κυβέρνηση να αναθεωρήσει, προς τα πάνω, το έλλειμμα του 2008 κατά 2,11 ποσοστιαίες μονάδες.

1ο Στοιχείο: Σχετικά με την καταγραφή του λειτουργικού πλεονάσματος ή των δανειακών αναγκών διαφόρων φορέων [ύψους 710 εκατ. ευρώ ή 0,30% του ΑΕΠ].

2ο Στοιχείο: Σχετικά με τις αναθεωρήσεις της αξίας περιουσιακών στοιχείων [ύψους 192 εκατ. ευρώ ή 0,08% του ΑΕΠ].

3ο Στοιχείο: Σχετικά με την ταξινόμηση των κεφαλαιακών μεταβιβάσεων [ύψους 230 εκατ. ευρώ ή 0,10% του ΑΕΠ].

4ο Στοιχείο: Σχετικά με την καταγραφή των παλαιών οφειλών των νοσοκομείων [ύψους 2,5 δις. ευρώ ή 1,05% του ΑΕΠ].

Διευκρινίζεται, όπως αναφέρει και η παρούσα Έκθεση, ότι η Eurostat έχει διατυπώσει ενστάσεις για το γεγονός ότι το σύνολο των οφειλών των δημόσιων νοσοκομείων (για τα έτη 2005-2008) έχει καταγραφεί και επιβαρύνει δύο μόνο έτη, το 2008 και το 2009 (σύμφωνα με τη γνωστοποίηση της 21ης Οκτωβρίου).

5ο Στοιχείο: Σχετικά με την καταγραφή των δαπανών των φορέων κοινωνικής ασφάλισης, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των αμυντικών δαπανών.

Τα ανωτέρω στοιχεία αθροίζουν στις 1,53 ποσοστιαίες μονάδες από τις 2,11 ποσοστιαίες μονάδες που παρουσιάζεται αυξημένο το έλλειμμα του 2008.

Έτσι τα δημοσιονομικά στοιχεία δεν έχουν ακόμη εγκριθεί λόγω σοβαρών αμφιβολιών που έχουν οι ευρωπαϊκές υπηρεσίες για την ποιότητα των στοιχείων που προσκόμισαν οι Ελληνικές αρχές. (Στο σημείο αυτό θα πρέπει να τονισθεί ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δεν συγκεντρώνει άμεσα στατιστικά στοιχεία ούτε ελέγχει την παραγωγή τους στα κράτη-μέλη. Η Eurostat λαμβάνει τα ιστορικά στοιχεία και τα στοιχεία της πρόβλεψης και τα διαβιβάζει στις Βρυξέλλες ως έχουν)

Η αποτύπωση των ανωτέρω παρατηρήσεων δεν υποδηλώνει ότι δεν υπάρχουν προβλήματα στη συλλογή, καταγραφή και παρουσίαση των στατιστικών στοιχείων.

Προβλήματα κυρίως συστημικά, συνδέονται δηλαδή με τον τρόπο λειτουργίας του ελληνικού δημόσιου τομέα και ειδικότερα με την έλλειψη αποτελεσματικής οργάνωσης, σε πολλά επίπεδα, της κρατικής δομής.

Αυτά άλλωστε αναλυτικά περιγράφονται στην παρούσα Έκθεση.

Πράγματι παραμένουν τομείς όπου η κατάσταση δεν έχει βελτιωθεί επαρκώς και απαιτούνται άμεσες ενέργειες.

Και αυτές τις ενέργειες θα πρέπει να αναλάβουμε.